Espaces ruraux et régions de montagne

Dans sa première partie, le rapport explicite les notions d’espaces ruraux et régions de montagne et montre quelle est leur importance (Partie A: Les conditions-cadres). Il relève que ces territoires offrent non seulement un espace de vie et d’habitation pour les résidents, mais assurent également de nombreuses fonctions en tant qu’espaces économiques, espaces de détente, espaces d’identification et espaces à forte valeur naturelle et paysagère. La dynamique engendrée par la mondialisation, les mutations sociales et l’évolution de l’environnement influence énormément le développement des espaces ruraux et des régions de montagne; en même temps, elle représente un défi majeur. Les enjeux sont d’autant plus importants que les espaces ruraux et les régions de montagne sont très hétérogènes. Si les zones rurales périurbaines sont confrontées à l’extension et à la dispersion du milieu bâti, les espaces ruraux périphériques doivent quant à eux faire face au vieillissement et à un mouvement d’émigration de la population.

L’analyse fait en outre apparaître que dans les espaces ruraux et les régions de montagne il existe actuellement déjà un grand nombre d’instruments et de mesures relevant de politiques sectorielles et qui ont une incidence directe ou indirecte. Ils jouissent pour certains d’une longue tradition et d’une grande reconnaissance auprès de la population et des milieux politiques. Les multiples facettes de l’engagement de la Confédération ont cependant pour conséquence une juxtaposition de nombreuses directives politiques et juridiques. Bien que la plupart des instruments et des mesures affichent des objectifs cohérents, des contradictions et des redondances peuvent engendrer des conflits entre utilisateurs lors de leur mise en application.

Les deux rapports d’experts ont servi à formuler une politique dotée d’une vision, d’objectifs à long terme, de principes d’action stratégiques, ainsi que d’instruments et de mesures menant à leur réalisation (Partie B: Vision, objectifs et principes d’action).

La vision tient compte de la diversité et des potentiels spécifiques des espaces ruraux et des régions de montagne. Elle découle de l’observation des fonctions que ces espaces remplissent de par leur spécificité et incite à développer des perspectives solides en collaboration avec la Confédération, les cantons et les autres acteurs importants. Elle souligne avec force que les espaces ruraux et les régions de montagne ne peuvent se développer qu’en partenariat avec les agglomérations (cf. encadré).

Parallèlement à cette vision, quatre objectifs à long terme ont été définis. Ils décrivent la situation souhaitée pour les espaces ruraux et les régions de montagne en désignant les quatre aspects essentiels du développement futur de ces territoires, vers lequel la Confédération, les cantons, les communes et les régions doivent tendre conjointement. Ils apportent une réponse aux défis exposés et aux lacunes identifiées et reflètent les trois dimensions du développement durable (écologique, économique et social).

Pour que cette politique se traduise par un succès durable, les actions de l’Etat doivent s’articuler autour de cinq principes d’action stratégiques. La conjonction des objectifs et des principes d’action confère à la politique de la Confédération une structure matricielle (cf. graphique).

Les principes d’action stratégiques visent à renforcer les acteurs. La coordination doit être améliorée et de nouvelles formes de collaboration doivent être mises en place par-delà les frontières institutionnelles et sectorielles.

L’approche selon le principe de la « gouvernance » mérite à cet égard une attention particulière. La notion de gouvernance désigne d’une manière générale le système de réglementation et de pilotage d’organisations structurées, qui met en avant les interactions entre les différents domaines politiques et les différents acteurs, tels que l’Etat, les services administratifs et les organisations privées ou publiques. Le modèle de gouvernance comporte deux axes de coordination et de pilotage: l’un horizontal, l’autre vertical. L’axe horizontal a pour objectif d’harmoniser la coopération des diverses politiques sectorielles aux différents niveaux de l’Etat,  tandis que l’axe vertical décrit la coordination des acteurs sur le plan fédéral et aux autres niveaux de l’Etat (cantons et communes), de même que celle des autres acteurs concernés issus de la société civile. Le modèle de gouvernance se caractérise en outre par l’interaction d’une approche du haut vers le bas (top-down) et du bas vers le haut (bottom-up). Celle-ci doit garantir que les politiques sectorielles à incidence territoriale soient mieux coordonnées et que la disparité des conditions territoriales soit mieux prise en compte.

La dernière partie du rapport (Partie C: Mise en œuvre de la politique de la Confédération) présente les instruments et les mesures qui doivent permettre de combler les lacunes décelées et de pourvoir aux besoins d’agir supplémentaires. Les instruments et mesures proposés servent, d’une part, à améliorer la coordination des politiques sectorielles qui ont un impact sur les espaces ruraux et les régions de montagne et, d’autre part, à parfaire la cohérence de ces politiques avec les objectifs formulés. En outre, les acteurs locaux doivent être davantage impliqués dans la gouvernance, afin que leurs intérêts soient mieux représentés au niveau fédéral. Des instruments et mesures nouveaux et/ou développés à partir du dispositif existant permettront de réaliser ces objectifs.

Se référant à l’amélioration des interactions visée entre les diverses tâches fédérales avec incidence territoriale, le rapport mentionne également plusieurs instruments et mesures à mettre en œuvre conjointement avec la politique des agglomérations. Il souligne l’intention de trouver des solutions différenciées selon les divers territoires. L’agriculture est partie prenante à pratiquement toutes les mesures et tous les organes prévus.

Ce rapport relie pour la première fois entre eux les divers domaines de la politique fédérale relative aux espaces ruraux et aux régions de montagne. L’agriculture est concernée par cette démarche, puisqu’elle joue un rôle important dans ces territoires. De nouvelles opportunités émergent grâce à des liens encore plus étroits entre les politiques sectorielles et grâce à des coopérations verticales et horizontales encore plus intensives. Une meilleure coopération horizontale peut notamment contribuer à déceler précocement des conflits d’utilisation d’un territoire ainsi qu’à rechercher rapidement un compromis ou d’autres bonnes solutions. Une meilleure coordination verticale, intégrant la collaboration avec les partenaires locaux, permet quant à elle de faciliter la mise en œuvre des politiques fédérales à l’échelon de la région. Les régions qui élaborent une stratégie territoriale bénéficient d’un soutien dans ces tâches et les initiatives locales mises au point dans le cadre d’une approche « du bas vers le haut » continuent d’être encouragées. Les aides à l’investissement en faveur de mesures collectives (projets de développement régional, améliorations foncières intégrales, notamment), les paiements directs (p. ex. les contributions à la qualité du paysage) ou les mesures dans le domaine de la production et de la vente (désignation des produits) sont des exemples d’instruments relevant du secteur agricole qui, du fait de la création de valeur ou de la contribution au maintien d’un paysage ouvert, ont un impact sensible dans ces territoires. Les instruments de la politique agricole devront toutefois être utilisés avec souplesse, afin de tenir compte des caractéristiques inhérentes aux différentes régions. Cela restera à l’avenir également un défi, ainsi qu’une tâche permanente.

Bibliographie

Conseil fédéral suisse (2015): Politique de la Confédération pour les espaces ruraux et les régions de montagne; Rapport en réponse à la motion 11.3927 Maissen du 29 septembre 2011. Pour un développement cohérent du territoire suisse. Rapport du 18 février 2015. Berne

Conseil fédéral suisse (2015): Politique des agglomérations 2016+ de la Confédération. Pour un développement cohérent du territoire suisse. Rapport du 18 février 2015. Berne
 
Secrétariat d'Etat à l'économie (2014): Rapport des experts à l’attention du SECO pour une stratégie de la Confédération pour les régions de montagne et les espaces ruraux de la Suisse. Remis par les membres du groupe stratégique « Motion Maissen ». Berne, juin 2014.

Thomas Maier, OFAG, Secteur Economie agricole, espace rural et structures
Daniel Baumgartner, OFAG, Secteur Economie agricole, espace rural et structures, daniel.baumgartner@blw.admin.ch